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□特约嘉宾：

上海财经大学教授王全兴

清华大学教授郑尚元

中国人民大学教授程延园

中国劳动关系学院教授姜颖

中国劳动关系学院副教授沈建峰

人社部劳动科学研究所研究员李天国

□特约主持人：人社部调解仲裁管理司调解处李华

3月21日，人力资源社会保障部、中央综治办、最高人民法院、司法部、财政部、全国总工会、全国工商联、中国企联等八部门制定印发了《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》。日前，人社部调解仲裁管理司邀请六位劳动人事争议处理领域的知名专家，对《意见》进行了深度解读。

劳动人事争议多元处理机制建设进入新阶段

主持人：党的十八大以来，党中央、国务院多次强调要完善矛盾纠纷多元化解工作。在这个大背景下，《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》的出台有哪些现实意义？

王全兴：《意见》是站在全面深化改革和全面推进依法治国的历史新高度，对以往劳动人事争议多元处理机制探索作出的系统化总结和政策提炼，对新时期如何完善劳动人事争议多元处理机制作出的整体推进、重点突破的全面部署，标志着劳动人事争议多元处理机制建设步入新阶段。其现实意义可以从三个视角来看：

一是完善劳动人事争议多元处理机制与和谐社会构建。我国正处在经济社会重大转型期，社会主义和谐社会的构建面临着社会矛盾纠纷多发高发的挑战。党和国家高度重视矛盾纠纷多元化解机制的建设，明确提出完善矛盾纠纷多元化解机制对保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。当前，基于和谐劳动关系在和谐社会构建中的重要地位和劳动人事争议尤其是群体性劳动争议多发频发对和谐劳动关系构建的挑战，完善劳动人事争议多元处理机制已成为完善矛盾纠纷多元化解机制的重要内容。

二是完善劳动人事争议多元处理机制与加强社会治理创新和社会主义法治社会建设。加强社会治理创新和法治社会建设已被党的十八届三中全会和四中全会确立为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。加强社会治理创新的核心要义之一是提升社会力量在社会治理体系中的地位，以实现政府与社会共同治理。而劳动关系领域和劳动人事争议处理机制是社会治理创新的主要领域和法治社会建设的重要切入口，因此，推进社会力量参与劳动人事争议处理就成为社会治理创新和法治社会建设的重点。

三是完善劳动人事争议多元处理机制与经济发展新常态和供给侧结构性改革。为应对经济发展新常态形成中的供给侧结构性问题，供给侧结构性改革已进入深化阶段。其对劳动关系领域尤其是劳动争议状况的影响，较之以往更为强烈和复杂。经济发展质量提高与经济增速下降不同步，经济发展新旧常态因素交织，致使劳动关系领域的新旧矛盾并存；供给侧结构性改革既面临着人口红利消失背景下的人力资源供给问题，又面临着“三去一降一补”带来的职工就业安置等急迫社会问题。这将导致劳动争议形势呈现更多样、更复杂、更严峻的局面。从这个意义上讲，完善劳动人事争议多元处理机制，已成为经济发展新常态下保障供给侧结构性改革达到预期目标的必要和急迫选项。

更好地把纠纷解决在萌芽状态

主持人：劳动人事争议处理工作中有专门的争议处理机构，为什么《意见》还要强调健全用人单位的劳动人事争议预防协商解决机制？

程延园：这主要是从加强源头治理的角度来讲的。在劳动人事争议处理中，源头治理、预防为先非常重要。用人单位在其中发挥着非常重要的作用。以企业为例，企业内部劳动争议处理机制在国外通常有集体谈判、申诉机制、劳资合作委员会等制度。我国法律规定的主要形式有企业劳动争议调解、职工代表大会制度、厂务公开、职工董事监事、集体协商和集体合同等制度。企业内部劳动争议处理机制是争议双方自行解决纠纷，以非诉方式最大限度将争议化解在企业内部的方式，也是从源头上预防劳动争议的最好方式。其优越性在于：解决争议的气氛比较平和，双方不伤和气，不丢面子，不仅不会影响今后的合作，反而会促进双方的理解；解决争议的方式较为便捷，投入的时间、人力和物力成本较低；由于双方当事人最熟悉纠纷的起因和争议的焦点，便于“对症下药”，有利于真正解决争议；在企业内部解决纠纷，没有外在压力，可以充分表达当事人内心意愿，便于协议的执行。

企业内部解决劳动争议涉及两个主要因素：一是双方的意愿；二是企业内部是否有一套行之有效的处理机制。劳动争议多发的主要内因是企业自主预防化解纠纷的能力不足。据全国总工会统计，截至2016年9月底，我国已建立工会的企业有215.9万家，建立企业劳动争议调解委员会的企业有96.6万家。部分中小型民营企业的调解组织组建率不高，调解作用难以有效发挥。2015年5月-12月我们面向300多家企业的问卷调查结果显示，发生劳动争议时，员工选择“企业劳动争议调解委员会”（337人，7.5%）和“企业工会”（333人，7.4%）解决问题的比例都要低于选择“劳动争议仲裁委员会”（752人，16.9%）。这说明，企业内部调解组织和工会调解争议的有效性和影响力亟待加强。因此，《意见》指出，要推动建立劳动人事争议协商解决机制，鼓励和引导争议双方当事人在平等自愿基础上协商解决纠纷。指导用人单位完善协商规则，建立内部申诉和协商回应制度。加大工会参与协商力度。

具体到实践中，我认为，一是要继续鼓励具备条件的企业建设劳动争议调解委员会；二是要指导企业建立内部申诉和协商回应制度。可以说，企业内部协商机制设计是否合理，各种程序的协调、衔接是否顺畅，在很大程度上决定了劳动争议处理的质量和效率。

主持人：《意见》强调要完善专业性劳动人事争议调解机制，有哪些亮点？

姜颖：近年来，为发挥调解的作用，及时化解劳动人事矛盾纠纷，各地人社、工会、司法部门等方面都在积极探索运用调解方式处理争议，取得了较好的效果。但是，在调研中我们发现，调解在实践中还存在诸多问题，如调解组织重叠且衔接不畅、调解人员不够专业和稳定、调解内容和方式比较随意，同时也缺乏组织、制度和经费等方面的保障等问题。这些问题制约了调解优势的发挥，影响了调解的效果和质量。为此，《意见》提出了一系列完善劳动人事争议调解机制的政策措施，以期破解难题，其中不乏诸多亮点。

亮点之一，推进县（市、区）调解组织建设。加强乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织建设，突出在多发领域和区域建立调解组织。《意见》提出要在争议多发的制造、餐饮、建筑、商贸服务以及民营高科技等行业和开发区、工业园区等区域建立调解组织，使调解组织直接建立在争议多发的基层，以实现争议与组织的“无缝对接”。

亮点之二，加强调解员队伍专业化建设。《意见》提出了四项措施：第一，通过政府购买服务、调剂事业编制等方式，拓展调解员来源渠道；第二，根据实际需要，在各类调解组织中配备专兼职调解员；第三，鼓励企业人力资源、法务、工会部门工作人员参与调解工作；第四，对调解员持续开展分级分类培训，全面提高其素质和能力，并使之有职业发展的空间和渠道。

亮点之三，鼓励支持社会力量参与调解。《意见》提出要鼓励和支持法学专家、律师以及退休的法官、检察官、劳动人事争议调解员和仲裁员等社会力量参与劳动人事争议调解工作，有条件的还可设立调解工作室。劳动人事争议内容复杂，涉及大量法律法规和政策规定，也涉及劳动者和用人单位的切实利益，不仅需要调解人员具有较高的专业素质能力，更需要其具有较高的社会责任感和正义感。上述社会专业人士不仅从业经验丰富，在业界享有一定声誉，且地位中立，既能够保证调解的质量，更能够提高当事人对调解的信任度，有利于及时化解纠纷，还可以补充现有调解员队伍的不足，引领和带动整体调解员队伍的发展。

亮点之四，加强调解工作的规范化。调解作为我国劳动争议处理制度中的重要方式和手段，其工作也应当有基本规范的制度予以保障。《意见》提出要加强调解规范化建设，进一步规范调解组织工作职责、工作程序和调解员行为，包括建立健全调解受理登记、调解处理、告知引导等一系列制度，将调解工作全过程均置于规范管理中，以提高调解的严肃性和规范化水平。

最大化实现争议处理的法律效果和社会效果的统一

主持人：《意见》在劳动人事争议仲裁机制方面着重突出了“创新”二字，主要体现在哪些方面呢？

郑尚元：劳动人事争议仲裁制度承接争议调解与诉讼，是中国特色劳动人事争议处理制度的重要组成部分。自1987年恢复劳动争议仲裁制度以来，三十年间，该制度发挥了巨大作用，也在实践中积累了丰富经验。近年来，随着仲裁机构实体化建设的推进，劳动人事争议仲裁制度不断完善，处理了大量争议案件，分担了人民法院的办案压力，推动了专业化处理工作的不断进步。随着仲裁机构实体化建设取得突破以及《劳动人事争议办案规则》的发布实施，各地仲裁机构逐渐走上了“开标准庭、办标准案”的轨道。劳动人事争议仲裁工作取得成绩的同时，亦存在着相应的完善空间，比如仲裁办案质量还需要进一步提高，办案程序有待进一步优化，案件的仲裁终局裁决率需要进一步提升等。

《意见》在总结各地工作经验的基础上，提出了一系列创新性措施，目的就是要提高仲裁质效，最大化地实现仲裁的法律效果和社会效果的统一。在完善仲裁办案制度方面，提出以建立仲裁办案基本制度目录清单为引领，不断完善仲裁制度体系，创新仲裁调解制度，细化终局裁决规定，建立仲裁委员会仲裁办案监督制度，实行“阳光仲裁”，逐步推行仲裁裁决书网上公开，在劳动人事争议仲裁中引入法律援助等。在简化优化办案程序方面，提出实施案件分类处理，简化办案的具体程序，规范简易仲裁程序，建立健全集体劳动争议快速仲裁特别程序，深化仲裁庭审方式改革，推广要素式办案等。在加强仲裁办案管理方面，提出建立仲裁案件管理标准体系和仲裁办案指导制度，加强案例指导，不断统一仲裁处理标准，规范自由裁量权等。

主持人：《意见》提出要完善调解、仲裁、诉讼衔接机制，其必要性是什么？

沈建峰：我国的劳动人事争议处理体制包括协商、调解、仲裁和诉讼四个环节。这四个环节具有不同的功能：协商强调合意解决；调解强调中立第三方参与下的合意；仲裁和诉讼强调依法裁断。在后二者中仲裁强调裁断者的多学科性、机构组成的三方性等，而诉讼强调传统司法机关的严格性和法律性。因此，四个环节各有优势和特点，不可互相替代，也不可相互混同，通过调解实现的争议解决不是廉价或者低水平的正义，诉讼也不永远都是最优的纠纷解决选择。上述不同环节相互衔接，是指任何一个环节都不能孤立存在，而是要实现处理过程上的前后相连，处理标准上的相互统一，处理机构上的相互支持，最终实现功能各异、方式各异，但结果趋同、形成合力的效果。

为了实现上述目标，《意见》在总结已有实践经验的基础上，对具体衔接机制做了必要安排，主要规定了调裁、调诉以及裁审衔接的具体措施。调解和仲裁的衔接主要包括程序和信息上的衔接、仲裁机构对调解组织的支持、调解组织对仲裁工作的支持三个方面。在调诉和裁审衔接的工作格局方面，《意见》更加强调了法院要加强诉讼与调解、仲裁的有机衔接。在劳动人事争议多元处理体制中，司法处于引领、推动和保障的地位，它是劳动人事争议处理的最后一个环节，司法机关对协商、调解、仲裁的立场，对有关劳动人事争议问题的态度会直接影响协商、调解、仲裁作用的发挥，也会影响理论和实务对有关法律问题的认识。因此，司法机关应从自己在劳动人事争议处理中的上述地位出发，加强与调解组织、仲裁机构的沟通交流，加强对劳动关系协调规律的研判，与调解组织和仲裁机构共同推动调裁审的衔接，在纠纷解决大格局中真正发挥引领、推动和保障的作用。

为调解仲裁事业长远发展打下坚实基础

主持人：基础保障是一项工作顺利发展的支撑。《意见》在劳动人事争议调解仲裁工作的基础保障方面有哪些突破？

李天国：《意见》主要围绕调解仲裁工作的“人、财、物”三个方面提出了要求。

首先是“人”，即调解仲裁工作队伍。任何一项制度都需要一支有过硬本领的队伍来落实。能否做好调解仲裁工作归根到底取决于我们有没有这样一支队伍。2015年4月16日，人社部部长尹蔚民视察深圳市劳动人事争议仲裁院时就强调，仲裁工作很辛苦，做好这项工作，关键在人。毋庸讳言，当前调解仲裁队伍面临着“案多人少”、队伍不稳定、人员素质参差不齐、专业性亟待增强等“人”的问题。据统计，截至2016年5月底，全国专兼职仲裁员达到2.37万人，其中，专职仲裁员1.4万人，兼职仲裁员近1万人。尽管如此，相对于每年不断持续增长的案件，各地“案多人少”问题非常突出，案件高发地区一线专职仲裁员人均年办案量超过300件。同时，受待遇、职业发展不与办案成效挂钩等因素影响，专职仲裁员流失严重，深圳市和北京市朝阳区专职仲裁员年流失率曾高达40%以上。

为此，《意见》除了重申要拓展调解员来源渠道，充实兼职仲裁员外，要求根据实际需要在乡镇（街道）劳动就业社会保障服务所（中心）调解组织配备专职调解员，及时充实专职仲裁员队伍，鼓励地方探索建立仲裁员激励约束机制和职业保障机制等。同时，《意见》在调解员、仲裁员培训方面提出探索远程在线培训、建立集中实训基地等培训新模式。

其次，是“财”，即财政保障。《意见》要求将仲裁工作所需经费列入同级财政预算予以保障，为开展仲裁活动提供支撑。这里的为仲裁活动提供支撑可以从三个层次理解，一是保障办案机构的经费；二是保障专、兼职仲裁员的办案补贴；三是保障采取政府购买服务方式开展劳动人事争议处理工作的资金。

最后，是“物”，即保障调解仲裁服务的硬件。包括加强调解组织基础建设，确保调解有基本工作场所、有基本工作设施；加强仲裁机构标准化建设；仲裁员、记录人员在仲裁活动中应着正装，佩戴仲裁胸徽；加快推进调解仲裁工作信息化建设，建立调解仲裁办案信息系统、人员信息系统、监测管理信息系统等三个系统，并在实现人力资源社会保障系统内部信息互联互通的基础上，逐步实现调解仲裁信息与综治、人民法院等信息系统的互联互通，逐步开展调解仲裁的线上服务，进一步方便当事人，提高工作效率等。（来源：《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》图表：姜伟伟绘）